Проблемы модернизации российского образования и пути их решения

«Финансовая академия» в новом учебном году продолжит свою работу. По-прежнему актуальным является системное регулирование образовательных отношений, совершенствование действующего законодательства об образовании, поиск путей усиления социальной защиты обучающихся (воспитанников) и работников системы образования. Поэтому в целях оказания методической помощи в рубрике «Финансовая академия» мы постараемся ответить на такие злободневные вопросы, как:

- проблемы модернизации российского образования и пути их решения; — реализация принципа гласности в образовательной деятельности; — гарантия государства — бюджетное

финансирование образования; — платность оказания услуг в системе образования и ее пределы; — прозрачность формирования и использования финансовых ресурсов образования; — совершенствование системы образования; — как выиграть дело в суде; — трудовые права, заработная плата и их специфика в системе образования;  — социальные льготы в образовательном учреждении; — виды, формы и методы контроля в системе образования; — каковы преимущества работников в споре с администрацией; — этика отношений в процессе финансово-хозяйственной деятельности.

Стратегические цели образования тесно связаны с укреплением демократического правового государства и развитием гражданского общества.

Одобренная Правительством РФ Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года содержит важные положения о том, что: — модернизация образования — это политическая и общенациональная задача; — роль образования на современном этапе развития России определяется необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.

В 2003 году завершился намечавшийся первый этап модернизации образования. В начале текущего года подводились итоги этого этапа, производился анализ достигнутого и намечались следующие шаги.

Общественность бурно реагировала на одобрение на заседании Правительства РФ 29 апреля 2004 года подготовленных законопроектов, существенно изменяющих государственные гарантии приоритетности образования, в том числе федеральных социальных гарантий для работников образования и обучающихся. В этих условиях целесообразно рассмотреть проблемы модернизации российского образования и возможные пути их решения по следующим направлениям:  — экономические и финансовые условия для продолжения осуществления мероприятий, предусмотренных для второго этапа модернизации образования (2004-2005 гг.); — действия, обеспечивающие устойчивое развитие образования, практическую реализацию государственных гарантий приоритетности образования, предусмотренных Конституцией РФ и действующими федеральными законами: — реализация намеченных Концепций модернизации образования и не затронутых в апреле т.г. на заседании Правительства РФ ряда глобальных проблем осуществления государственной политики образования; — ускорение работы по совершенствованию законодательства и прежде всего по внесению на рассмотрение Государственной Думы подготовленного проекта Кодекса РФ об образовании, закрепляющего государственные гарантии, трудовые права и социальную защиту работников образования, льготы обучающимся (воспитанникам).

Прежде всего надо проанализировать экономические и финансовые условия, сложившиеся за последние годы в России, и насколько они позволяют продолжать осуществлять намеченные на второй этап (2004-2005 гг.) мероприятия модернизации образования.

Поскольку Концепция модернизации образования начала реализоваться с 2001 года, то целесообразно проследить основные экономические и финансовые показатели, сопоставляя их с аналогичными данными 2000 года. Основным экономическим показателем является объем валового внутреннего продукта (ВВП). Если в 2000 году объем ВВП составлял 5,35 трлн. руб., то в 2001 г. — 7,75, 2002 г. — 10,95, 2003 г. — 13,0 и в 2004 году (прогнозируется) — 15,3 трлн. рублей. Следовательно, за время осуществления Концепции модернизации образования (2001-2004 гг.) объем ВВП увеличился в 2 раза.

Постепенно улучшаются и другие показатели экономики России. Например, в 2003 году объем промышленного производства составил 107,0% к предыдущему году, продукция сельского хозяйства — 101,5%, оборот розничной торговли — 108,0%, объем платных услуг населению — 105,1%. Инвестиции в основной капитал в прошлом году составили 2,2 трлн. руб., иностранные инвестиции — 30,0 млрд. долларов США. Продолжает снижаться уровень инфляции.

Улучшение экономических показателей способствует увеличению объема консолидированного бюджета страны и федерального бюджета. В последние годы федеральный бюджет исполняется с профицитом (превышением доходов над расходами). В 2004 году предусмотрен профицит федерального бюджета в сумме 83,4 млрд. руб., который направляется на образование стабилизационного фонда Российской Федерации. Тенденция роста сохраняется и в прогнозах экономического и социального развития страны, государственного бюджета на 2005 год.

Все это создает благоприятные условия для увеличения государственного финансирования образования, обеспечения намеченных Концепцией модернизации образования мероприятий.

Из этого следует, что сейчас нет достаточных оснований для внесения Правительством РФ законопроектов об изменении государственных гарантий приоритетности образования, включая федеральные социальные гарантии для работников образования и обучающихся.

В данное время, при наметившейся тенденции экономической и финансовой стабилизации, нет необходимости прекращать действие законов, даже если пока предусмотренные ими нормы государственного финансирования еще не обеспечиваются. Ведь в последние годы постоянно растет не только объем государственных ассигнований на образование, но одновременно увеличивается их удельный вес (процент) в расходной части государственного бюджета. Заметно возрастают государственные расходы в расчете на одного обучающегося. Например, на обучение за счет федерального бюджета одного студента вуза расходуется в 2004 году в три раза больше средств, чем в 2000 году. Если на высшее профессиональное образование в 2002 году направлялось 2,2% расходной части федерального бюджета, то в 2003 г. — 2,3%, а в 2004 г. — 2,6%. Это уже устойчивая тенденция максимального приближения к законодательно предусмотренной норме (не менее 3%).

Проанализировав экономическую и финансовую ситуацию в России и выявив, что сейчас нет острой необходимости внесения законопроектов об изменении государственных гарантий приоритетности образования, мы перейдем к рассмотрению следующей группы проблем осуществления на практике мероприятий, намеченных на очередной этап реализации Концепции модернизации российского образования.

Концепция исходит из основополагающих принципов необходимости восстановления в полном объеме ответственности государства в сфере образования, проведения модернизации образования в тесном взаимодействии с другими реформами, поскольку она является для них источником обеспечения необходимого кадрового ресурса.

Государство, осуществляя экономическую реформу, ориентируясь на внедрение рыночных отношений, обязано создать и детально отработать систему прогнозирования перспективной потребности страны и каждого ее региона в квалифицированных кадрах в разрезе профессий и специальностей.

Установив перспективные потребности в определенных кадрах, государство, осуществляя свою политику в сфере образования, должно определить: — объемы государственного заказа дошкольного и общего школьного образования, на подготовку профессиональных кадров (специалистов) за счет бюджетных ассигнований и объемы (количество по профессиям и специальностям) заключения образовательными учреждениями контрактов с конечными потребителями (хозяйственными субъектами) и гражданами на получение образовательных услуг на платной основе; — минимальные нормы общих финансовых затрат на обучение в каждом типе и виде образовательных учреждений, а в профессиональных учебных заведениях — по каждой профессии и специальности, которые позволяют получить образование высокого качества, в соответствии с действующими государственными образовательными стандартами и образовательными программами; — на единых методологических основах нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, минимально допустимых финансовых затрат на оказание государственных образовательных услуг (в расчете на душу населения) с учетом гарантированных государством минимальных государственных социальных стандартов — предоставления гражданам государственных образовательных услуг на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на всей территории страны; — с учетом результатов проведения правовой экспертизы, компетенцию (самостоятельность) и ответственность образовательного учреждения в осуществлении образовательного процесса, подборе, расстановке кадров, оплате и стимулировании их труда, предоставлении льгот обучающимся, проведении научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности.

Так ли уж необходимы действиям Правительства РФ по существенному изменению государственных гарантий приоритетности образования? Сомнения по этому поводу вполне обоснованны. Государство, не выполнив фактически намеченные Концепцией модернизации образования имеющие ключевое значение мероприятия, делает следующие шаги по реформированию образования, не создав предварительно для них соответствующую нормативную базу.

Намечаемые изменения затрагивают все уровни управления образованием и касаются вопросов разграничения расходных полномочий в финансировании образовательных учреждений. Но для того чтобы объективно разделить объемы бюджетного финансирования образования между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, необходимо вначале научно обосновать и утвердить по каждому типу и виду образовательных учреждений, а по профессиональным образовательным учреждениям — по каждой профессии и специальности минимальные нормы общих финансовых затрат и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности финансовых затрат на оказание образовательных услуг на одного обучающегося: потребность государства в кадрах и объем государственного заказа на подготовку специалистов за счет средств определенных уровней бюджетной системы страны.

Не определив объем госзаказа и минимальных норм затрат на обучение одного человека, сложно обосновать распределение между уровнями управления образованием общего объема затрат на образование и в том числе за счет средств соответствующего бюджета и из внебюджетных источников. В результате распределение средств будет по-прежнему производиться по бюрократическим (научно не обоснованным) принципам. Появится возможность передачи образовательных учреждений на другой уровень управления без необходимой финансовой базы, что повлечет за собой предложения приватизировать их и в последующем перепрофилировать.

При разработке и утверждении норм финансирования вполне допустимо снижение уровня социальной напряженности путем включения в объем бюджетного финансирования необходимого увеличения расходов на зарплату в связи с осуществлением перехода на систему оплаты труда педагогических работников с учетом специфики образовательной отрасли, введением надбавок за высокие результаты педагогического труда, за продолжительность работы в образовательных учреждениях, надбавок молодым специалистам; выплаты предусмотренных законодательством компенсаций и по социальным льготам работникам и обучающимся, в том числе в сельской местности и в районах Крайнего Севера. При нормировании финансовых ресурсов следует учитывать действующие для образовательных учреждений налоговые льготы.

Осуществление этого вполне реально и подтверждается значительным увеличением бюджетных расходов на образование. Например, по образовательным учреждениям, непосредственно входящим в систему Минобразования России, в 2004 году государственное финансирование из федерального бюджета утверждено законом в сумме 84,4 млрд. руб. (в 2003 г. — 69,6 млрд. руб.), в том числе по учреждениям высшего профессионального образования — 47,7 млрд. руб. (в 2003 г. -38,5), из них на оплату труда — 19,5 млрд. руб. (в 2003 г. — 16,1), на стипендии — 8,4 млрд. руб. (в 2003 г. — 5,3), на оздоровительные мероприятия — 1,4 млрд. руб. (в 2003 г. — 0,9 млрд. рублей). Общий объем бюджетного финансирования (включая расходы на зарплату) за один год увеличился более чем на 20%.

Кроме финансирования по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности образовательные учреждения могут получать из соответствующих бюджетов средства на осуществление мероприятий федеральным и региональным целевым программам (по информатике, русскому языку, «Дети России» и т.п.), инновационным проектам (включая средства в иностранной валюте).

Высшие учебные заведения также могут финансироваться из бюджета на проведение научно-исследовательской работы (по бюджетной тематике) и на содержание особо ценных объектов культурного населения народов России. Только в прошлом году на эти цели Минобразование РФ получило из федерального бюджета соответственно 2,4 и 3,6 млрд. рублей.

Эффективность осуществления мероприятий Концепции модернизации российского образования достигается также путем: — придания их широкой гласности; — привлечения к проведению их общественности; — обеспечения прозрачности формирования и использования финансовых ресурсов.

Анализируя сложившуюся ситуацию в сфере образования и вокруг ее проблем, создается впечатление, что Правительство РФ озабочено и все время решает повседневные, важные, но текущие вопросы, а глобальные проблемы как бы остаются в стороне. Они даже не произносятся, открыто не обсуждаются. По ним не готовятся и гласно не рассматриваются законопроекты. Получается, что сейчас главное — это сбросить (передать) образовательные учреждения и их проблемы вниз субъектам Федерации и органам самоуправления, уменьшить в связи с этим финансирование из федерального бюджета. А как будут решаться другие глобальные вопросы?

Поскольку Правительство РФ освобождается от массы текущих дел, у него появляется возможность решать глобальные вопросы, предусмотренные в Концепции модернизации образования. Назовем некоторые из них: — использование в полной мере потенциала образования для консолидации общества, сохранения единого социокультурного пространства страны, преодоления этнонациональной напряженности и социальных конфликтов; — поскольку российская система образования способна конкурировать с системами образования передовых стран, необходимо проявление активной роли государства в этой сфере, в целях повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности образования, совершенствования механизмов управления инновационными проектами, опережающего обновления материально-технической базы образования; — решение глобальных проблем образования в результате сотрудничества в рамках международного сообщества, сохранения общего образовательного пространства со странами Содружества независимых государств (СНГ), образовательной поддержки соотечественников за рубежом; — содействие интеграции науки и образования, поддержка ведущих научных школ в вузах, модернизация системы научно-методического обеспечения образования.

Другим важным направлением решения проблем модернизации российского образования является ускорение работы по совершенствованию законодательства. При этом следует строго руководствоваться требованиями статьи 55 Конституции РФ о том, что в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Следует учитывать принципиальную особенность современного этапа нормотворчества — ориентация на первоочередную подготовку кодексов — сводов законов. Это позволяет устранять излишнюю множественность действующих законов в конкретной сфере деятельности, их дублирование и возможность противоречия.

Разрозненным действиям Правительства РФ по внесению многочисленных изменений в большое число законов целесообразно противопоставить безотлагательное внесение в Государственную Думу проекта Кодекса РФ об образовании. Рабочая группа Федерального Собрания РФ и Минобразования РФ уже более трех лет плодотворно трудится над проектом данного кодекса; год назад он был опубликован для всеобщего обсуждения, получены многочисленные положительные отклики и конкретные предложения.

Подготовленный проект Кодекса РФ об образовании закрепляет государственные гарантии приоритетности образования, завершает процесс совершенствования правового регулирования образовательных отношений применительно к рыночным условиям, создает единый целостный механизм регулирования, в том числе трудовых отношений, оплаты труда в сфере образования, социальной защиты работников образовательных учреждений и обучающихся.

Требуется также внесение изменений в действующие Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ и другие законодательные акты.

Виктор ПРИВЕЗЕНЦЕВ, кандидат экономических наук, заслуженный экономист РФ